能力需求是指军队作战或者军队建设对某个项目所提出的能力方面的要求，当今世界各军事强国都极为重视能力需求开发对军队建设的引领作用。能力需求不仅决定了装备的性能水平，还对作战概念、组织、人员、已部署装备的应用、领导力、设施、政策等军队建设的各个方面产生重大影响。能力需求开发过程面临着来自管理程序和信息技术两个方面的挑战。管理程序方面的挑战主要来自军队整体与各军种之间各个能力需求主体的责任划分、授权和监管，以及申请与审批链条之间的信息流动程序等。信息技术方面的挑战主要包括全面汇集与处理能力需求开发中各个阶段的数据，并及时作出正确的决策。经过多年的发展和不断完善，美军建立了“联合能力集成与开发体系”（JCIDS），并使用“知识管理与决策支持信息（KM/DS）系统”来保证该体系的安全高效运行。随着管理程序的固化及信息化工具的发展，KM/DS 系统不断完善，从根本上提高了美军的联合作战能力。研究美军能力需求开发过程中 KM/DS系统与管理程序融合的做法和经验，有助于提高我军能力需求管理流程的智能化水平，优化我军能力需求生成的管理手段，提升我军的一体化作战能力。
一、美军能力需求开发的主体构成及职责
美军能力需求开发的主体包括需求的提出方及审批方，需求的提出方可以是美国国防部的任意一个部门；需求的审批方是参联会下属的联合需求监督委员会。1986 年，美国进行国防改革重组，成立了联合需求监督委员会，专门负责能力需求的管理，从而使能力需求管理独立于采办部门之外。
（一）需求提出方的构成及职责
美军把能力需求的提出方称之为发起方（Sponsor），也叫文件发起方或主办方，是指能力需求文件的编制和提交机构，同时也是与需求文件相关的采办项目的出资方。需求提出方包括国防部长办公室、陆海空三军军部、各战区司令部、国防部审计官办公室、各国防业务局、国防部现场活动局，以及其他国防部内部的机构实体。
需求提出方的主要责任是编制并提交需求文件，需求文件主要包括 4 种：非装备方案推荐文件（DCR）、初始能力文件（ICD）、能力开发文件（CDD）及能力生产文件（CPD）。
（二）需求审批方的构成及职责
联合需求监督委员会是采办需求的审批方，其是采办需求管理的最高决策机构。该委员会主席由参联会副主席担任，其他成员包括陆军副参谋长、空军副参谋长、海军作战副部长和海军陆战队助理司令。
联合需求监督委员会下设联合能力委员会（JCB）及6个功能能力委员会（FCB），联合能力委员会是联合需求监督委员会的辅助决策机构；功能能力委员会是联合需求监督委员会的主要执行机构，各个功能能力委员会下设工作组。
需求审批方的主要责任是审核并批准需求文件，包括审查重大国防采办项目的需求，批准相关的能力需求文件及关键性能参数；批准联合作战条令、组织、训练、装备、领导、认识、设施等方面的变更方案。
二、KM/DS系统的运行与管理
美军在 1986 年成立了联合需求监督委员会，经过 17 年的发展后，美军建立了 JCIDS，在需求开发过程中推行 KM/DS 系统。联合需求监督委员会配备了高级官员专门负责 KM/DS系统的运行管理，保证了需求生成体系的安全、高效运行。
（一）KM/DS 系统的结构和功能
KM/DS 系统包括实时更新的数据仓库和决策支持软件平台，具备 3 种功能：一是抓取与作战相关的海量参数，以及来自各部门的能力方案与装备采办历史数据；二是通过单一界面整合数据；三是通过全网络服务（Full WebServices）进行数据交换。
（二）KM/DS 系统的管理和运行
美军联合参谋部第八局负责需求的副局长（J-8/DDR）负责管理运行 KM/DS 系统，他同时也是美军需求生成系统的初审官。KM/DS 系统的数据平台和软件平台能够支持与能力需求相关的研究成果的积累和调用，促进研究顺利进行，提高监管可视化，在文件递交、文件审查及批准等各个环节支持决策。
（三）KM/DS 系统的安全保证机制
美军秘密级及以下的需求文件可以进入KM/DS 系统中，而更高级别的保密要求需求文件则需要进入全球情报沟通系统（JWICS）或者保密的 IP 路由器网络（SIPRNET）系统中。
受到特殊安全保护的项目只在 KM/DS 系统中登记一个占位记录，相应的需求文件不进入 KM/DS 系统。特殊安全保护项目主要包括3 种：一是特殊接触项目（SAP）；二是特殊接触需求项目（SAR）；三是选择性补偿控制措施项目（ACCM）。
三、基于KM/DS系统的能力需求开发流程
美军能力需求开发的主要任务包括需求文件的编制和审批，初始能力文件和能力开发文件是两个最基本的需求文件。在美军能力需求开发的各个任务阶段，KM/DS 系统都发挥着重要的决策支持作用。
（一）初始能力文件的编制步骤
美军主要采用“基于能力的评估”（CBA）方法来编制初始能力文件（ICD）。CBA 过程包含 8 个步骤，分别是提交《研究发起通知》、确定 CBA 关注点、分析作战背景、识别能力需求与能力差距识别、风险评估、推荐非装备解决方案、推荐装备解决途径及形成文件。
1. 提交《研究发起通知》
采办需求的发起方向初审官提交一份《研究发起通知》。
KM/DS 系统在此步骤中主要发挥 3 个方面的作用：一是提供文件递交窗口，符合要求的《研究发起通知》通过该渠道递交。二是充当知识库，发起方在《研究发起通知》中可以凭此标明以往的 CBA 报告、经验教训或其他分析成果，以避免不必要的重复，保证评审人和决策人之间的分析具有连续性。三是提供意见交流平台，KM/DS 系统有助于其他利益相关方在参与 CBA 的过程中提供有价值的信息输入，并能充分利用本轮 CBA 的输出信息。
2. 确定 CBA 关注点
CBA 过程重点关注战略背景、作战使命及作战情景等方面。这几方面的背景及权威文件主要来自《国家国防战略》《四年防务评审》《国家军事战略》《国防计划指南》《兵力部署指南》《联合战略能力计划》等。美军的《作战计划文件》（OPPLANs）和《战略分析支持报告》（SSA）用于作战使命及作战情景分析。以上这些重要文件都存储在 KM/DS 系统的数据库中，并实时更新。
3. 分析作战背景
在这个步骤中，美军主要考虑时间框架、威胁、作战概念、作战目标等。时间框架用来确定初始作战能力（IOC）及完全作战能力（FOC）的日期；有关威胁的数据则来自国防情报局或各军种批准的威胁报告；美军的作战概念文件至少包括 6 个方面内容：面临的问题、试图履行的使命、指挥官的意图、军事行动中各个方面的概况、欲达到的目标、任务单元的角色和责任；《通用联合任务清单》可用来识别作战目标并确定能力需求，该清单来源于作战概念。威胁报告、作战概念文件及《通用联合任务清单》均可在 KM/DS 系统中调取。
4. 能力需求与能力差距识别
需求发起方运用联合能力域（JCA）识别能力需求，美军的联合能力域共分为九大能力。每个能力逐步分层细化，至少要深入第三级才能确定能力需求。识别出能力需求之后，当前的能力差距随之而定。能力差距分为五类：一是技能不够；二是数量不足；三是能力方案未部署；四是已部署的能力方案陈旧；五是政策限制。
从 KM/DS 系统中提取《通用联合任务清单》后，可初步确定作战能力需求，然后结合KM/DS 系统中的 JCA 列表，可更好地细化该作战能力。
5. 风险评估
评估风险时主要考虑以下几个方面：达成目标的能力、作战时间线、资源、非预期需求、兵力提供者的资源调配能力、部门功能、兵力管理及机构能力。KM/DS 系统中有相应的分析模块。
6. 推荐非装备方案
如果上述风险评估结果显示需要采取措施，发起方会优先考虑推荐一个非装备方案来弥补能力差距。非装备方案主要考虑在作战概念、组织、人员、已部署装备的应用、领导力、设施、政策等 7 个方面作出变更，最终形成《DOTmLPF-P 变更推荐》文件（DCR）。在KM/DS 系统中可以调取 DCR 文件的模板。
7. 推荐装备解决途径
如果考虑了非装备方案之后，风险依然不可控，发起方应考虑采取装备解决途径。采取装备解决途径意味着进入采办程序。
8. 形成初始能力文件或者 DCR 文件
CBA 过程结束后，发起方提交能力需求文件以获得批准。如果提交的是 ICD 文件，则启动采办程序进入“国防采办系统”。如果提交的是 DCR 文件，则不进入采办程序。KM/DS 系统中有 ICD 文件模板，而且可与“国防采办管理信息跟踪系统”（DAMIR）实现交互。
（二）能力开发文件的编制步骤
美军一般采用 6 个步骤编制 CDD ：列出能力需求清单、列出性能属性清单、量化性能属性、确定关键性能参数（KPP）、建立性能参数与能力需求的关联性、设定性能参数的值。在每一个步骤中，KM/DS 系统支持调用大量数据，并处理这些数据，直至最后做出合理选择。
下面以美军 2016 年开始列装的“联合战术无线电系统背负式适配电台”（JTRS HMS Manpack）系统为例，详细说明美军开发性能参数的方法和步骤。2011 年 10 月，美国国防部负责采办的副部长批准了 JTRS HMS Manpack 系统的采办项目基线文件，JTRS HMS Manpack 系统对网络中心（Net-Centric）能力提出了较高的要求。网络中心能力属于美军九大联合能力域之一，该能力的关键性能参数被称为网络就绪关键性能参数（NR KPP），适用于所有的大型复杂装备系统，这是因为每一个装备系统都需要与其他的系统进行信息交换。
1. 列出能力需求清单
JTRS HMS Manpack 系统要满足的联合能力域包括 4 种：兵力运用、指挥与控制、战场空间感知、网络中心。下面的步骤重点考虑网络中心能力。
2. 列出性能属性清单
NR KPP 的三大属性分别是支持军事行动、进入并在网络中管理、有效的信息交换。
3. 利用平台集成信息表完成其余步骤
列出性能属性清单后，美军运用平台集成信息表（PIIT）来完成剩下的 4 个步骤：量化性能属性、确定 KPP、建立关联性、设定参数值。表 1 是开发 JTRS HMS Manpack系统 NR KPP 时所用的 PIIT。NR KPP 开发完成后，每一个指标都包含阈值和目标值两个值，参见表 2。
美军 JTRS HMS Manpack 系统项目进入里程碑 B 后，需要随时调用已经积累的需求数据，高速处理海量相关采办数据，智能地形成各种报告。所有这些任务都经由 KM/DS系统完成。
（三）能力需求文件的审批程序
美军引入了初审官机制。初审官由联合参谋部第八局负责需求的副局长担任，充当“看门人”的角色。
能力需求文件的一般审批流程主要分为 5个阶段，如图 1 所示。阶段一：初审官进行预审查；阶段二：各利益相关方对需求文件的初审与评论；阶段三：发起方对评论的回应；阶段四：功能能力委员会对修改后文件的评审；阶段五：文件的批准。
1. 预审查阶段
初审官先对需求文件做联合审查指定（JSD），以确定批准方。JSD共分为四类，一是“JROC关注”，批准方为联合需求监督委员会；二是“JCB 关注”，批准方为联合能力委员会；三是“联合集成”；四是“联合信息”。后两类文件对应的项目级别较低，经过联合参谋部的审核认证后，由发起方确认。
2. 文件初审与评论阶段
此阶段的实施方是军种、战区司令部，也包括认证 / 认可机构及其他利益相关方。他们对经过预审查阶段的需求文件提出评论。
3. 对评论的回应阶段
需求发起方对评论做出回应，并提交修改后的文件。如果牵头的功能能力委员会主席认可修改，就不再需要重新审查了；否则，该主席会建议初审官重新启动审查过程。
4. 功能能力委员会评审阶段
发起方提交修改后的文件之后，功能能力委员会对修改后的文件进行评审。委员会主席组成一个工作组，提出支持还是反对的建议。认证与认可机构在此阶段要对修改后的文件提供一个备忘录，对此文件作出认证 / 认可，或者拒绝认证 / 认可的评审结果。
5. 批准阶段
批准阶段始于功能能力委员会主席提供的一个正面的推荐。如果功能能力委员会主席建议批准，那么联合能力委员会或联合需求监督委员会只需提供一个书面的同意意见即可。
四、结论
美军在能力需求开发与审批过程中运用了KM/DS 信息系统，与需求管理程序互相融合，在每个任务阶段支持决策，保证了其全球领先的联合作战能力。美军在运用 KM/DS 信息系统方面的很多做法和经验值得我军借鉴，主要包括：
一是只有能力需求的审批方与提出方相互独立，才能保障军队建设和国防预算满足作战要求。
二是运用信息系统保证严格落实管理程序，避免管理的随意性。同时，将管理程序融入信息系统，保证了信息系统的有效性。
三是信息系统与管理程序的融合可以更好地确保需求文件的安全性。
